Od momentu przedstawienia pierwszego projektu zmian systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii minęły ponad trzy lata, ale nadal nie ma pewności, jaki system wsparcia zostanie ostatecznie wprowadzony.
Obecnie najbardziej prawdopodobne jest odejście od rozwiązania kwotowego na rzecz taryf gwarantowanych wraz z ograniczeniem zakresu wsparcia. Czy taka zmiana okaże się receptą na główne mankamenty aktualnego systemu?
Główne mankamenty
Postanowienia ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU z 2012 r. nr 1059 z późn. zm., dalej P.e.) przewidują wsparcie odnawialnych źródeł energii, które opiera się na systemie kwotowym. Ogólne jego założenia przewidują nałożenie obowiązku wytworzenia, zakupu lub zużycia określonej ilości energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. W Polsce wprowadzono obowiązek zakupu. Zgodnie z postanowieniami art. 9a ust. 1 P.e., odbiorca przemysłowy, przedsiębiorstwo energetyczne, odbiorca końcowy oraz towarowy dom maklerski lub dom maklerski mają obowiązek uzyskać i przedstawić do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) świadectwo pochodzenia wydane dla energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych. W przypadku braku wypełnienia powyższego obowiązku wskazane podmioty są zobowiązane uiścić opłatę zastępczą. Analiza wskazanych założeń może prowadzić do wniosku, że obowiązujący system jest dość prosty, a jego zastosowanie nie budzi kontrowersji. Tak jednak nie jest. O ile bowiem ogólne założenia budowy systemu są spójne i jasne, o tyle szczegółowa regulacja jest skomplikowana i budzi liczne wątpliwości.
Fundamentalnym elementem obecnego systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii są świadectwa pochodzenia, zwane też często zielonymi certyfikatami. Za każdą MWh energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych przysługuje jedno świadectwo pochodzenia. Zgodnie z postanowieniami art. 9e ust. 1a i 3 P.e., świadectwa pochodzenia są wydawane przez Prezesa URE na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii. Mają one formę zaświadczeń wydanych zgodnie z postanowieniami art. 217 i następnie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2013 r. nr 267). Samych świadectw pochodzenia jest kilka rodzajów. Poczynając od podstawowych, zielonych certyfikatów dla energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych, przez żółte dla energii wytworzonej z odnawialnych źródeł w wysokosprawnej kogeneracji w jednostce o mocy nieprzekraczającej 1 MW (art. 9l ust. 1 pkt 1 P.e.), fioletowe dla energii wytworzonej w kogeneracji opalanej metanem (art. 9l ust. 1 pkt 1a P.e.) i czerwone dla energii z kogeneracji innej niż dwa poprzednie przypadki (art. 9l ust. 1 pkt 2 P.e.), a kończąc na certyfikatach brązowych, stanowiących potwierdzenie wytworzenie biogazu rolniczego (art. 9o ust. 1 P.e.). Taka ilość rodzajów świadectw pochodzenia, a także szczegółowe kryteria różnicujące ich rodzaje, znaczenie komplikują obecnie obowiązujący system wsparcia. Należy przy tym pamiętać, że na rynku występują również białe certyfikaty, czyli świadectwa efektywności energetycznej, a ponadto planuje się wprowadzenie dodatkowych pomarańczowych certyfikatów dla kogeneracji. Jeżeli jeszcze dodamy do tego możliwość łączenia świadectw zielonych z żółtymi, fioletowymi i czerwonymi, otrzymamy niepowtarzalny przepis na „kolorowy zawrót głowy”1. Rodzaje świadectw pochodzenia stanowią jaskrawy przykład złożonej budowy obecnie obowiązującego systemu wsparcia. Jednocześnie nie spełniają one podstawowej funkcji – nie promują one różnych technologii stosowanych w produkcji energii z odnawialnych źródeł. Pomimo wielu kolorów, wsparcie otrzymują „jedynie” źródła odnawialne, kogeneracja i wytwarzanie biogazu rolniczego. Zupełnie pominięto rozróżnienie pomiędzy czterema podstawowymi źródłami energii odnawialnej a technologiami wytwarzającymi energię właśnie w oparciu o nie (np. farmy wiatrowe lub fotowoltaika). Niestety, nie jest to jedyny mankament obecnej regulacji.
Zgodnie z art. 9e ust. 6 P.e., prawa majątkowe wynikające ze świadectwa pochodzenia są zbywalne i stanowią towar giełdowy, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. d ustawy z 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (DzU z 2010 r., nr 48, poz. 284, z późn. zm.). Tym samym są one dopuszczone do obrotu na Towarowej Giełdzie Energii. Jest to naturalnym dopełnieniem i zarazem konsekwencją wspomnianego obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia. Możliwość nabycia praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia na giełdzie towarowej znaczenie ułatwia wypełnienie wymogu podmiotom zobowiązanym. Poza tym obrót giełdowy skutkuje rynkową wyceną praw majątkowych, co należy ocenić pozytywnie, szczególnie w świetle postępujących procesów liberalizacji rynku energii. Ponadto powoduje to wzrost zainteresowania i atrakcyjności samej giełdy towarowej. Oczywiście zależy to od tego, czy podmioty zobowiązane będą chciały wykonywać swój obowiązek, uzyskując świadectwa na giełdzie i przedstawiając je do umorzenia. Jeżeli jednak wybiorą uiszczenie opłaty zastępczej, chęć rozpropagowania giełdy towarowej pozostanie jedynie teorią. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych mechanizmów, które mogłyby takiej sytuacji przeciwdziałać. W konsekwencji od ponad dwóch lat obserwujemy drastyczny spadek zainteresowania obrotem prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia, co skutkuje ich niską ceną i tym samym obniżeniem poziomu wsparcia samych źródeł odnawialnych. W tym aspekcie obecny system wydaje się bardzo nieefektywny.
Kolejne kontrowersje budzi sam obowiązek przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia. Przede wszystkim poziom tego obowiązku nie jest wskazany w ustawie P.e., lecz w rozporządzeniu wydawanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki na podstawie art. 9a ust. 9 P.e. Skutkuje to oczywistym pytaniem o stabilność wsparcia, a kluczowa kwestia dla inwestorów chcących ulokować swój kapitał w sektorze odnawialnych źródeł energii. Niestety, brakuje odpowiedzi. Najlepszym przykładem obrazującym niestabilność systemu jest wsparcie kogeneracji, a de facto jego niedostatek. Od 1 stycznia 2013 r. nie ma obowiązku przedłożenia do umorzenia świadectw pochodzenia dla energii wytworzonej w kogeneracji – za wyjątkiem fioletowych certyfikatów wydane rozporządzenie2 nie przewiduje takiego obowiązku. W efekcie nastąpił znaczny spadek ceny praw majątkowych z żółtych oraz czerwonych certyfikatów, a tym samym doszło do dużej utraty rentowności instalacji kogeneracyjnych. Zatem ryzyko związane z doraźną zmianą poziomu obowiązku przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia również przerzucono na potencjalnego inwestora. Stanowi to element hamujący rozwój odnawialnych źródeł energii w Polsce i kolejną wadę obecnego systemu wsparcia.
Opisane kwestie, związane z nadmierną złożonością nieefektywnością oraz brakiem stabilności, to główne mankamenty obecnie obowiązującego systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii. Właśnie pod tym kątem należy ocenić projekt proponowanego nowego systemu wsparcia.
Założenia nowego systemu
Ministerstwo Gospodarki 31 grudnia 2012 r. opublikowało kolejny projekt (wersja 4.1) ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej projekt OZE). Zakłada on wprowadzenie zupełnie nowego systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii, bazującego na rozwiązaniu taryf gwarantowanych (feed-in tariff) – systemu aukcyjnego. Generalnie ma on polegać na wybieraniu w drodze aukcji wytwórców energii z odnawialnych źródeł, którzy mają uzyskać dofinansowanie. Kryterium wyboru wytwórcy będzie zaoferowana najniższa cena zakupu energii (art. 81 ust. 1 projektu OZE). Wygrywając aukcję, wytwórca będzie miał zagwarantowaną sprzedaż wytworzonej energii po cenie wyłonionej w drodze aukcji przez okres maksymalnie 15 lat, lecz nie dłużej niż do 31 grudnia 2035 r. (2040 r. w przypadku instalacji wykorzystujących energię wiatru na morzu) – art. 93 projektu OZE. Tak długi okres gwarancji wsparcia stanowi istotny krok naprzód w porównaniu do obecnej regulacji w zakresie stabilności systemu. Z drugiej strony, projekt OZE daleki jest od ideału. Wątpliwości budzi bowiem sposób kształtowania ceny podczas aukcji, a dokładnie coroczne określanie ceny maksymalnej, za jaką może zostać zakupiona w danym roku energia ze źródeł odnawialnych (art. 78 ust. 1 projektu OZE). Takie postanowienia znacznie ograniczają możliwość prognozowania poziomu wsparcia w następnych latach, a tym samym utrudniają określenie czasu zwrotu danej inwestycji. W konsekwencji można stwierdzić, że w zakresie stabilności systemu projekt OZE jest małym krokiem w dobrym kierunku.
Natomiast odnosząc się do postulatu uproszczenia systemu wsparcia, należy zauważyć, że projekt OZE nie zapewnia istotnej poprawy w tym zakresie. Nie dość, że utrzymuje on nadal system wsparcia bazujący na świadectwach pochodzenia, nieznacznie go ulepszając, to równolegle wprowadza system aukcyjny, którego poszczególne założenia już na etapie opiniowania projektu ustawy budzą liczne kontrowersje. System świadectw pochodzenia, zgodnie z art. 44 ust. 3 (projektu OZE) ma obowiązywać maksymalnie do 31 grudnia 2035 r., więc analogicznie do wprowadzonego systemu aukcyjnego. Oczywiście jest to podyktowane chęcią ochrony instalacji powstałych w tym systemie i jako krok w kierunku stabilności systemu zasługuje na pochwałę. Jednak utrzymywanie takiego dualizmu nie można postrzegać jako uproszczenia systemu. Zatem projekt OZE nie gwarantuje przejrzystości systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii.
Wracając do kwestii stabilności systemu, warto wspomnieć, że art. 59 projektu OZE określa maksymalną wielkość obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw pochodzenia na poziomie 20% sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym. Jednocześnie art. 60 tego dokumentu przyznaje ministrowi właściwemu ds. gospodarki uprawnienie do corocznego obniżenia omawianego poziomu. Możemy zatem mówić o niewielkiej poprawie sytuacji.
Analizując kwestię efektywności systemów wsparcia określonych w projekcie OZE, na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w tym aspekcie dojdzie do jakiegokolwiek przełomu. Z jednej strony w zakresie systemu świadectw pochodzenia wprowadzono obowiązek uzyskiwania świadectw na giełdzie w przypadku, gdy ich cena będzie niższa niż 75% wartości opłaty zastępczej, co należy uznać za znaczącą poprawę obecnych regulacji. Jednak z drugiej słychać głosy, mówiące, że system aukcyjny nie sprawdza się. Przykładowo na rynku holenderskim obowiązujący obecnie system aukcyjny jest modyfikowany, gdyż nie pozwoli on na to, aby Holandia osiągnęła do 2020 r. 14-procentowy udział energii z odnawialnych źródeł. Jak będzie w Polsce? Czas pokaże, jeżeli dojedzie do wprowadzenia systemu aukcyjnego.
Podsumowując, wydaje się, że zmiany systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii przewidziane w projekcie OZE nie rozwiążą jego głównych problemów. Przede wszystkim wprowadzenie nowego systemu wsparcia, równolegle do obecnie obowiązującego rozwiązania stanowi dalsze komplikowanie sytuacji. Z drugiej strony, nowy system wydaje się bardziej stabilny. Niemniej i w tym obszarze nie uniknięto błędów – coroczne określanie ceny maksymalnej spowoduje brak możliwości prognozowania poziomu wsparcia w następnych latach. Zatem postęp w tym aspekcie jest połowiczny. Wreszcie efektywność nowego systemu budzi kontrowersje. Oczywiście, wg danych opublikowanych przez Ministerstwo Gospodarki, przedmiotowa zmiana systemu wsparcia znacząco obniży jego koszt dla budżetu państwa. Trudno to jednak uznać za gwarancję poprawy efektywności wsparcia. Co w związku z tym czeka rynek OZE w Polsce? Na pewno zmiany. Chciałoby się wierzyć, że będą one zmierzać w dobrym kierunku. Niestety, analiza projektu OZE przemawia za czymś zupełnie przeciwnym.
Źródła
1. Muras Z.: Kolorowy zawrót głowy – czyli specyfika polskich systemów wsparcia OZE i kogeneracji. „Czysta Energia” 5/2011.
2. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26 lipca 2011 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (DzU z 2011 r. nr 176, poz. 1052).
