Miesiąc: lipiec 2011

W kwietniu br. prezydent podpisał Ustawę o efektywności energetycznej. Jest to pierwszy akt prawny wdrażający Dyrektywę 2006/32/WE, który spowoduje zwiększone wydatki jednostek sektora publicznego. Może to wyjaśniać trzyletnie opóźnienie w transpozycji europejskiego prawa.

Dyrektywa 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG¹ to część reformy prawa unijnego, a w związku z tym polskiego, w zakresie ochrony środowiska.
Elementy systemu wzajemnie oddziałują. Przykładowo, dla zapewnienia nieprzerwanej produkcji, a tym samym przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej konieczny jest stały dostęp do paliw kopalnych. Z ich spalaniem wiąże się emisja gazów cieplarnianych. Z tego względu ochrona środowiska nierozerwalnie wiąże się z produkcją, przesyłem i dystrybucją energii wszelkiego rodzaju. Nieprzypadkowo zatem pkt. 23 Preambuły Dyrektywy stwierdza, że dla skutecznego oddziaływania taryf i innych uregulowań dotyczących energii sieciowej na efektywność końcowego zużycia energii, powinno się usunąć nieuzasadnione zachęty do zwiększenia ilości przesyłanej energii.
Efektywność energetyczna oznacza wielkości zużycia energii odniesionej do uzyskiwanej wielkości efektu użytkowego. Chodzi o mniejsze zużycie prądu, ciepła, gazu i ropy, przy zachowaniu dotychczasowego poziomu rozwoju gospodarki. Przyczyną pomysłu było m.in. to, że działalność związana z sektorem energetycznym powoduje aż 78% emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (pkt. 2 Preambuły Dyrektywy). „Związanie z sektorem energetycznym” to przede wszystkim wykorzystanie surowców do produkcji energii. W odniesieniu do elektryczności w państwach członkowskich Unii Europejskiej wytwarzanie w 31% oparte jest na energii jądrowej, w 30% na węglu, w 20% na gazie ziemnym, w 14% na odnawialnych źródłach energii, w 4% na ropie naftowej oraz w 1% na innych źródłach². W Polsce proporcje są inne. Zmiana paliwa na proekologiczne wymusza inwestycje w nowe, drogie technologie, co może spowodować znaczny wzrost cen energii cieplnej³.
Cele UE
Podstawy prawne polityki energetycznej Wspólnoty ustanowił Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej⁴, który jest jedną ze zdobyczy Traktatu z Lizbony. Wcześniej podstawy prawne nie istniały, można było jedynie mówić kształtowaniu woli politycznej. Działania Unii mają na celu wspieranie efektywności energetycznej, oszczędności energii oraz rozwoju nowych i odnawialnych źródeł energii. W takie założenie wpisuje się inicjatywa 3 x 20%, wg której państwa członkowskie do 2020 r. mają osiągnąć 20% udział energii odnawialnej w całym bilansie energetycznym, 20% redukcji gazów cieplarnianych w odniesieniu do emisji z 1990 r. oraz 20% oszczędności zużycia energii. Wydaje się, że adresatami pomysłu są głównie nowi członkowie Wspólnoty, w tym Polska.
Pokłosiem sformułowania powyższych celów jest inicjatywa Komisji Europejskiej nazwana „Porozumieniem Burmistrzów” (ang. Covenant of Mayors). Zamysł polega na zaangażowaniu europejskich miast i miejscowości w działania na rzecz ochrony klimatu. Sygnatariusze mają zobowiązać się do przekroczenia celów unijnej polityki ustalonych dla 2020 r. poprzez ograniczenie na swoim terenie emisji dwutlenku węgla o ponad 20% Wywiązanie się z tego wymaga opracowania planu działań na rzecz zrównoważonej energii (SEAP), wprowadzenia w życie efektywności energetycznej i wykorzystania odnawialnych źródeł. Dotyczy to zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego.
Projekt ustawy
Celem Ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej⁵ ma być oszczędność zużycia energii finalnej (czyli wytworzonej przy użyciu surowców) do 2016 r. w ilości nie mniejszej niż 9% średniego krajowego zużycia tej energii w ciągu roku.
Uśrednienie obejmuje lata 2001-2005. Dowodziłoby to tezy, że prawda zawarta w liczbach zależy od sposobu liczenia. Ustawa przekazuje ministrowi gospodarki obowiązki twórcze i sprawozdawcze odnośnie planu działań, zaś innym ministrom i wojewodom powierza jego realizację.
Akcent na sektor publiczny znajduje uzasadnienie w statystyce. Powierzchnia budynków, będących własnością publiczną lub zajmowanych przez instytucje publiczne stanowi ok. 12% całkowitej powierzchni budynków w UE⁶. W uzasadnieniu projektu Ustawy o efektywności energetycznej wskazuje się, że obecnie łączna powierzchnia budynków jednostek administracji rządowej w Polsce wynosi ok. 8,5 mln m², brak jednak informacji, jakiej wysokości jest to odsetek w stosunku do wszystkich powierzchni.
Obowiązkiem przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców końcowych, towarowych domów maklerskich lub domów maklerskich będzie uzyskanie i przedstawienie prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki do umorzenia świadectw efektywności energetycznej. Ich wartość oblicza się wg zasad wskazanych w ustawie.
Chronologia wdrożeń
Nie brak opinii, iż polski wzorzec ewolucji prawa charakteryzuje się ignorowaniem regulacji i trendów europejskich w początkowej fazie, nagłym odkrywaniem potrzeby implementacji dyrektyw lub stosowania bezpośrednio rozporządzeń i kończący się wdrożeniem prawa europejskiego w trybie pilnym⁷. Przekonuje o tym porządek przyjmowanego prawa w dziedzinie efektywności energetycznej: Dyrektywa (5 kwietnia 2006 r.), Ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów (21 listopada 2008 r.), Ustawa o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych (17 lipca 2009 r.), Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie rodzajów programów i projektów przeznaczonych do realizacji w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji (20 października 2009 r.), Ustawa o efektywności energetycznej (15 kwietnia 2011 r.). Akt prawny nakładający zobowiązania na państwo został uchwalony jako ostatni.
Skąd opóźnienie?
Uzasadnienie rządowego projektu ustawy przywołuje prognozę Agencji Rynku Energii, iż zapotrzebowanie na energię w Polsce będzie rosnąć w podobnym tempie jak dotychczas, czyli o około 7% rocznie. Jednocześnie poprawa efektywności wytwarzania, przesyłu i wykorzystania energii ma przyczynić się do zmniejszenia zużycia paliw kopalnych i redukcji emisji szkodliwych substancji. W projekcie ustawy zapisano, że racjonalne wykorzystanie istniejących zasobów energetycznych jest szczególnie istotne w perspektywie ograniczonych zasobów surowców kopalnych oraz wzrastającego zapotrzebowania na energię. W Polsce produkcja elektryczności w ponad 90%, natomiast ciepła w ponad 80% oparta jest na węglu. Mogłoby się wydawać, że stały wzrost zapotrzebowania na energię oraz zmniejszenie zużycia węgla są procesami sprzecznymi, chyba że zastąpimy paliwo kopalne innym źródłem: wiatrem, biogazem, biopaliwem, energią wodną, słoneczną.
Wychodzi temu naprzeciw Prawo energetyczne, przewidując zachęcające opłaty. Za przyłączenie do sieci odnawialnych źródeł energii o mocy elektrycznej zainstalowanej nie wyższej niż 5 MW oraz jednostek kogeneracji o mocy elektrycznej zainstalowanej poniżej 1 MW pobiera się połowę opłaty ustalonej na podstawie rzeczywistych nakładów poniesionych na realizację przyłączenia. Co więcej – przez pięć lat istniał korzystny okres przejściowy. Przepisy z 2005 r. nowelizujące Prawo energetyczne, dopuszczały do 31 grudnia 2010 r. pobieranie za przyłączenie do sieci elektroenergetycznej odnawialnych źródeł o mocy powyżej 5 MW opłaty w wysokości połowy obliczonych kosztów. Trzeba jednak nadmienić, że to dobrodziejstwo Prawa energetycznego zostało wymuszone dyrektywami unijnymi.
Czy chodzi o podatki?
Oszczędność zużycia węgla oznacza zmniejszone zakupy tego paliwa przez przemysł energetyczny. Obecnie obowiązująca Ustawa o podatku akcyzowym⁸ zwolniła z akcyzy węgiel i koks przeznaczone do celów opałowych do 1 stycznia 2012 r. Pomiędzy zakreśloną datą wdrożenia Dyrektywy¹ (17 maja 2008 r.) a wejściem w życie obecnej Ustawy o podatku akcyzowym (1 marca 2009 r.) obowiązywała stara Ustawa z 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym, która nie przewidywała zwolnienia węgla i koksu z akcyzy. Zatem uchwalenie nowych regulacji na temat tego podatku oznaczało przedłużenie o trzy lata możliwości zakupu surowca bez obciążenia akcyzą.
Ustawa o efektywności energetycznej wejdzie w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli pod koniec lata tego roku. Od tego momentu rozpocznie się stosowanie środków poprawy efektywności przez jednostki sektora publicznego, uzyskiwanie białych certyfikatów przez przedsiębiorstwa i oszczędzanie energii w celu sprostania ustawowemu celowi 9%. Skutkiem ma być zmniejszone zużycie węgla i redukcja emisji gazów cieplarnianych.
Warto zwrócić uwagę, że okres zmniejszonego (w zamierzeniu) zużycia węgla nałoży się na ponowne opodatkowanie akcyzą (1 stycznia 2012 r.) Zapłata podatku stanowi koszt uzasadniony w rozumieniu Prawa energetycznego, co oznacza wliczenie akcyzy przez przedsiębiorstwa w cenę energii, a tym samym wzrost ceny dla odbiorców w gospodarstwach domowych³.
Związek przyczynowy
Co łączy odroczenie transpozycji unijnego prawa o trzy lata z wpływami do budżetu? Wydaje się, że spoiwem jest racjonalność polskiego ustawodawcy, która w tym przypadku przejawiała się w konieczności wyboru pomiędzy potencjalną karą nałożoną przez Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) oraz zubożoną kasą państwa, ponieważ stosowanie ustawy kosztuje. Następstwem wstrzymania procedury wdrożeniowej mogło być wszczęcie przeciwko Polsce postępowania przed organami sprawiedliwości UE w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE⁴. W styczniu 2009 r. Komisja przekazała dwudziestu państwom członkowskim, w tym Polsce, upomnienie za brak przeniesienia do prawa wewnętrznego postanowień dyrektywy. Do dziś nie wniesiono skargi do TSUE, wobec czego naruszenie art. 18 dyrektywy pozostaje bez konsekwencji. Jak przewiduje biuro rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, postępowanie Komisji UE zostanie umorzone w związku z przyjęciem Ustawy o efektywności energetycznej.
Skutek powyższej sytuacji jest taki, że nie stało się nic złego. Ustawa zwolniła węgiel z akcyzy na trzy lata, efektywność energetyczna czekała w kolejce także trzy lata, a Komisja UE pogroziła palcem.
Źródła
1. Dyrektywa 2006/32/WE w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz. Urz. UE L 114 z 27 kwietnia 2006 r.).
2. Nowacki M.: Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE. Oficyna Wolters Kluwer Business. Warszawa 2010.
3. Kozmana M.: Ciepło droższe nawet o 30%. „Rzeczpospolita”, 11 maja 2011 r.
4. Ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (DzU z 2011 r. nr 94, poz. 551).
5. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r.).
6. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Plan na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r., KOM(2011) 109 wersja ostateczna, Bruksela, 8 marca 2011 r.
7. Lisiewicz W.: Trendy w prawie a strategia w ciepłownictwie. Wpływ prawa i jego zmian na przedsiębiorstwa ciepłownicze. www.openlaw.pl.
8. Ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (DzU z 2009 r. nr 3, poz. 11).

Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, począwszy od 1 lipca 2011 r. wysokość opłaty elektronicznej, która jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu.
Pod pojęciem „kategorii” pojazdu kryje się dobrze znany, europejski standard emisji spalin – EURO. Standard ten został opracowany w serii Dyrektyw UE, które sukcesywnie zwiększały swoją restrykcyjność od EURO 1 do EURO 6. Kierując się więc postulatem ograniczenia emisji szkodliwych związków i cząsteczek spalin, ustawodawca uznał, że wyższe opłaty powinny obciążać kieszeń tych korzystających z dróg, którzy produkują ich najwięcej.
Stawki opłat zostały więc istotnie zróżnicowane w zależności od klasy pojazdu, a różnice w ich wysokości w skrajnych przypadkach sięgają 100% – od 0,20 PLN/1 km dla pojazdu o klasie min. EURO 5 do 0,40 PLN/1 km dla pojazdu o klasie max EURO 2. Różnice te zachęcają do podejmowania prób oszukania systemu. Można tego dokonać np. poprzez wprowadzenie nieprawdziwych danych o klasie emisji spalin do urządzeń służących pobieraniu tych opłat. Oznacza to jednak naruszenie obowiązku, jaki ustawa nakłada na kierujących pojazdami, którzy zobowiązani są do cyt. „wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu”.
Sankcją z tytułu naruszenia tego obowiązku jest kara pieniężna w wysokości 1.500,00 PLN. Należy pamiętać, że kara w tej samej wysokości grozi również za fakt uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości, co może oznaczać, że skumulowana kara za „podwyższenie” klasy pojazdu może sięgnąć nawet 3.000,00 PLN.
Kary te mogą nakładać: funkcjonariusze Policji, inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, jak również naczelnicy urzędów celnych i dyrektorzy izb celnych bądź funkcjonariusze Straży Granicznej. Co istotne, decyzje o ukaraniu są natychmiast wykonalne, niezależnie od ewentualnego odwołania. Dopiero w przypadku jego uwzględnienia kara pieniężna podlega zwrotowi.
To, czy omawiana praktyka będzie się opłacać przewoźnikom, w dużym stopniu zależy więc od aktywności wykazywanej przez organy kontroli. Oszczędność rzędu 0,20 PLN/1 km, może oznaczać, że ewentualna kara pieniężna będzie się kompensować po przejechaniu 7.500 km bądź 15.000 km, o ile wystąpi kumulacja odpowiedzialności z obu podstaw. Kwestią praktyki będzie więc ostateczna ocena, czy wysokość kar została skalkulowana na właściwym poziomie, zapewniającym skuteczność nowego rozwiązania.

Od 13 lipca karalne będzie tylko takie działanie na szkodę spółki, które sprowadzi na nią bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Kontrowersyjny przepis o karaniu menadżerów znika z Kodeksu spółek handlowych. Problem jednak nie znika całkowicie.

13 lipca 2011 r. zapisze się w historii dążenia do dobrej legislacji. Wtedy właśnie weszła w życie nowelizacja Kodeksu spółek handlowych, która usunęła z niego budzący w praktyce duże kontrowersje przepis art. 585. Obecność tego przepisu sugerować mogła, a w wielu wypadkach (vide sprawa Krauzego) niestety sugerowała, że wszelkie działania w ramach ryzyka biznesowego ocenione mogą zostać jako działanie na szkodę spółki. Przedsiębiorcy, niezależnie od rozmiaru i zasięgu firmy, każdego dnia podejmują takie ryzyko. Jest to wpisane w szeroko rozumianą swobodę działalności gospodarczej. Nikt wszak nie może mieć nigdy stuprocentowej pewności co do rzetelności swojego kontrahenta albo szans powodzenia założeń biznesplanu, na który zaciągany jest kredyt inwestycyjny. Do tego dochodzić mogą niekiedy opóźnienia w płatnościach, wysokość wypłacanych dywidend, która w każdej chwili może być zakwestionowana, czy też wreszcie kwestie należące do skomplikowanej materii małżeńskich stosunków majątkowych.
Dzięki najnowszym zmianom biznes będzie mógł nieco odetchnąć i przestać aż tak bardzo odczuwać groźbę postawienia zarzutów za zwykłe, często ryzykowne, przedsiębiorcze działanie. Polski ustawodawca zaczyna rozumieć, że aby mówić o działaniu na szkodę spółki, należy to pojęcie rozumieć niezwykle precyzyjnie i konkretnie. Wielokrotnie postulowano, że niezbędnym wymogiem, warunkiem sine qua non postawienia menadżerowi zarzutów, powinna być faktycznie zaistniała, realna, konkretna, a przede wszystkim wymierna ekonomicznie i rzeczywista szkoda.
Zgodnie z art. 585 k.s.h., członkowie organów i likwidatorzy spółek kapitałowych odpowiadali za umyślne działanie na szkodę spółki. Działanie na szkodę spółki jest, zwłaszcza w praktyce, bardzo ogólnym pojęciem. Dobrze więc, że ustawodawca wreszcie spojrzał na ten problem szerzej niż dotychczas. Pierwszą zmianą na lepsze było wejście w życie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. Dzięki tej zmianie chodziło już o przestępstwo narażenia spółki na bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody (a nie ogólnie sformułowanego i w praktyce niejasnego działania na szkodę).
Obecna zmiana postulowana była przede wszystkim przez środowiska biznesowe, które borykały się z szeroką interpretacją problemu i obawiały się często podejmować działania inwestycyjne, bądź inne aktywności biznesowe. Zmiana polega na zupełnym wykreśleniu tego przepisu z Kodeksu spółek handlowych, przy jednoczesnym uzupełnieniu Kodeksu karnego. W art. 296 k.k. dodany został § 1a i obecnie przepisy za karalne uważają czyny polegające na tym, że sprawca prowadzący sprawy majątkowe innej osoby lub zajmujący się działalnością gospodarczą innej osoby, przez nadużycie udzielonych uprawnień lub niedopełnienie ciążącego obowiązku sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej, za co grozi kara pozbawienia wolności do lat trzech. Wyższe zagrożenie przewidziano za popełnienie tego czynu przez sprawcę działającego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej: od 6 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności.
Ponadto do wszczęcia postępowania karnego niezbędny będzie wniosek konkretnego pokrzywdzonego podmiotu, jak spółka, wspólnik lub wierzyciel. Aby można było skutecznie postawić omawiane zarzuty, konieczne będzie także wykazanie znacznej wartości szkody majątkowej (czyli ponad 200 000 zł w chwili popełnienia przestępstwa).
Powyższe sprawia, że granica penalizacji czynu przesunęła się zdecydowanie na korzyść środowisk przedsiębiorczych. Menadżerowie będą mogli skupić się teraz na bezpośredniej aktywności biznesowej, rozwijaniu działalności, przy jednoczesnym oddaleniu obawy o bezzasadne najczęściej oskarżenia.
Niestety, problem całkowicie nie zniknie. Przedmiotem dalszych interpretacji będzie pojęcie „bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody”. To już jednak zadanie dla praktyków, aby wykazać przed sądami słuszność podejmowanego ryzyka gospodarczego, nawet kosztem balansowania na cienkiej granicy opłacalności i nieopłacalności.

Rozmowa z Jackiem Świecą, radcą prawnym w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy, ekspertem BCC

Czy ustawa o działalności leczniczej faktycznie pozbawia zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ) osobowości prawnej?
Wśród podmiotów leczniczych wymienionych w ustawie znajdują się samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SP ZOZ), co do których osobowość prawna nie jest wprost przewidziana. Biorąc jednak pod uwagę uchylone przepisy ustawy o ZOZ, można przyjąć, że skoro nie uległy one likwidacji to nadal zachowują osobowość prawną. Przecież funkcjonują i są wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Dodatkowo warto również przeanalizować nowe przepisy pod kątem możliwość połączenia ZOZ. Jednym z warunków formalnych jest np. wykreślenie zakładu przejmowanego z KRS. Oznaczać to może, że do tego momentu, niezależnie od niejasności wynikających z samej ustawy, ustawodawca jednak przewidział osobowość prawną dla zakładów.
Z drugiej jednak strony nie uznaje się osobowości prawnej na zasadzie domniemania (uchwała SN z 14 grudnia 1990 r., III CZP 62/90, OSNC 1991 nr 4, poz. 36). Pamiętać należy więc, że o tym, czy określone organizacje mają osobowość prawną, decydują przepisy konkretnych ustaw i to zarówno tych, które powołują lub przyznają osobowość prawną danym podmiotom, jak i tych, które regulują w sposób ogólny zasady tworzenia i działania osób prawnych.
Resort zdrowia nie widzi problemu. Eksperci sugerują jednak zmianę przepisów ustawy o działalności leczniczej. W jaki sposób można to zrobić?
Aby pozbyć się wszelkich wątpliwości, sugerowałbym ustawodawcy rozważenie wprowadzenia do art. 2 ust.1 ustawy definicji podmiotu leczniczego, jako osoby prawnej prowadzącej działalność leczniczą na zasadach określonych w ustawie.
Co oznacza jej ewentualny brak dla publicznych szpitali?
W najlepszym wypadku ZOZ mogą być traktowane jako tzw. ułomne osoby prawne, do których stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. W najgorszym zaś razie niemożliwe okaże się zawieranie przez nie jakichkolwiek umów z NFZ, kontrahentami i podejmowanie czynności niezbędnych dla bieżącej działalności szpitala.
Rozmawiała Dominika Sikora