Problematyka finansowania planu zagospodarowania przestrzennego przez prywatnych inwestorów.

W procesie sporządzania prawnego due diligence projektów dotyczących odnawialnych źródeł energii w Polsce audytorzy coraz częściej napotykają na umowy w przedmiocie finansowania opracowania planu zagospodarowania przestrzennego przez prywatnych inwestorów.

Gminy zobowiązują się do zmiany planu w sposób umożliwiający umiejscowienie na danym terenie np. parku wiatrowego. Związane jest to bezpośrednio z koniecznością zmiany planu, o ile inwestycja wiatrowa dotyczy terenu nim objętego. Praktyka ta stawia pod znakiem zapytania legalność działań gmin, które przyjmują środki od inwestorów na przeprowadzenie prac planistycznych.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjątkiem umożliwiającym bezpośrednie finansowanie planu przez inwestorów są inwestycje celu publicznego. Dotyczy to tej części w jakiej koszty związane ze zmianą planu są bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji (vide. art. 21 ust. 2 pkt 4 wspomnianej ustawy). Wynika to z systemowej kwalifikacji regulacji ładu przestrzennego do zadań własnych gminy, które w myśl ustawy o finansach publicznych są zasilane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Darowizna z poleceniem

Rozwiązaniem powszechnie praktykowanym przez prywatnych inwestorów jest przekazanie środków finansowych pod tytułem darowizny z poleceniem. Jest to konstrukcja prawna nakładająca na obdarowanego (w tym przypadku gminę) obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania. Gmina przyjmując więc darowiznę z poleceniem zobowiązuje się do określonego rozdysponowania pieniędzy. Wskazuje się jednak na niebezpieczeństwo ww. praktyki ze względu na brak możliwości wyegzekwowania jego wykonania w przypadku niedostosowania się przez obdarowanego do woli inwestora – darczyńcy. Przeważająca część doktryny i orzecznictwa wyklucza bowiem możliwość żądania zwrotu darowizny na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, jako świadczeniu nienależnym (jednakże odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17.06.2009 r., sygn. akt IV CSK 48/09). W przypadku zawarcia przez inwestora umowy darowizny z gminą, warto odnieść się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, że o ile kwestia finansowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora jest dyskusyjna, o tyle uchwała w sprawie jego uchwalenia nie może z tej przyczyny zostać uznana za nieważną. Warunkiem ważności uchwały jest bowiem zachowanie należytej procedury planistycznej. Pokrycie zaś kosztów zmiany planu przez inny podmiot (zewnętrzny) jest w takiej sytuacji integralną kwestią (wewnętrzną) gminy (patrz: Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt: II SA/GD 799/07; a także Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 01.07.2011 r., II SA/Po 482/11).

Alternatywna ścieżka sfinansowania planu zagospodarowania przestrzennego

Powracając do możliwości finansowania planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora prywatnego można pokusić się o przyjęcie opisanej powyżej procedury w bezpieczniejszym zmodyfikowanym wariancie. Sądy administracyjne przesądziły że, o ile budowa samej elektrowni wiatrowej nie stanowi celu publicznego, o tyle infrastruktura techniczna w postaci kabla czy dróg dojazdowych może już nabyć taki status w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide. art. 6). Konsekwencją przyjęcia powyższego jest możliwość cząstkowego sfinansowania planu w odniesieniu do tych jego fragmentów, które związane są z realizacją inwestycji mieszczącej się w granicach ustawowej definicji celu publicznego. Ścieżka ta przewiduje brak konieczności podejmowania ryzyka przez deweloperów wiatrowych podniesienia zarzutu wadliwości finansowania zmiany planu oraz przez władze gminy, że ich działanie odbyło się na podstawie i w granicach prawa.