Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ma wesprzeć wdrożenie europejskiej zasady „zanieczyszczający płaci”. W świetle przepisów dyskusyjne są kwestie, czy organ administracji może mieć status zanieczyszczającego.
Trakt o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej. Czym jest szkoda?
Ustawa szkodowa ma stanowić transpozycję dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, zwanej dalej „dyrektywą”. Pojęcie szkody w środowisku nie jest tożsame ze szkodą w rozumieniu prawa cywilnego, która w modelowym ujęciu oznacza różnicę w majątku poszkodowanego przed zdarzeniem powodującym szkodę i po zdarzeniu, jak też utracone korzyści. Natomiast art. 6 pkt 11 Ustawy szkodowej definiuje ją jako negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach lub siedliskach przyrodniczych, w wodach i w powierzchni ziemi. Istotne dla dalszych rozważań jest zarówno wyszczególnienie rodzajów szkód, jak i to, iż związek przyczynowy pomiędzy szkodą a działalnością może mieć również charakter pośredni. Polak mądry po szkodzie…
W przypadku wystąpienia szkody Ustawa wymaga od podmiotu korzystającego ze środowiska podjęcia działań w celu ograniczenia szkody, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego skontrolowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczeń lub innych szkodliwych czynników, a ponadto – podjęcia działań naprawczych. Natomiast przy bezpośrednim zagrożeniu szkodą podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. … choć i przed szkodą nie głupi
Działania zapobiegawcze, wedle art. 6 pkt 4 Ustawy szkodowej, oznaczają działania podejmowane w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub jej zmniejszenia, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Z bezpośrednim zagrożeniem mamy do czynienia przy wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Stąd prosty wniosek, że wykorzystanie butelki jako wazonu w miejsce jej wyrzucenia za okno spełnia kryteria działania zapobiegawczego. Natomiast działaniami naprawczymi są wszelkie działania, w tym także ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności oczyszczanie gleby i wody, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcję zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych i sposobu ich prowadzenia (Dz. U. z 2008 r., Nr 103, poz. 664) wskazuje trzy rodzaje działań naprawczych: podstawowe, uzupełniające i kompensacyjne. Nic za darmo
Art. 22 ust. 1 Ustawy szkodowej eksponuje zasadę, że koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska. Wyjątki od zasady wyszczególnia ust. 2. Podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, jeżeli wykaże, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku: po pierwsze – zostały spowodowane przez inny wskazany podmiot oraz wystąpiły mimo zastosowania właściwych środków bezpieczeństwa; po drugie – powstały na skutek podporządkowania się nakazowi wydanemu przez organ administracji publicznej, chyba że nakaz ten wynikał z emisji lub zdarzenia spowodowanego własną działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska, który podjął działania zapobiegawcze lub naprawcze, może wystąpić z roszczeniem o zwrot kosztów poczynionych na ten cel do sprawcy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i do organu administracji publicznej. Jest to kolejny w polskim ustawodawstwie przypadek usankcjonowanej niesymetryczności metod dochodzenia roszczeń pomiędzy organami administracji a podmiotami niepublicznymi. Art. 22 ust. 4 pozwala domagać się zwrotu kosztów od organu administracji publicznej na podstawie Kodeksu cywilnego. Czyli na zasadach ogólnych, które polegają na udowodnieniu wszystkich przesłanek odpowiedzialności, w tym: szkody, zdarzenia ją powodującego, bezprawności działania bądź zaniechania oraz związku przyczynowego między zdarzeniem a szkodą (bynajmniej już nie związku pośredniego). Natomiast organowi ochrony środowiska przysługują uprawnienia organów podatkowych. Odpowiednie zastosowanie ma Dział III Ordynacji podatkowej (art. 23 ust. 5 Ustawy szkodowej). W tym przypadku podstawa odpowiedzialności jest następująca: decyzja. Podmiot korzystający ze środowiska
Definiując to pojęcie, Ustawa szkodowa odwołuje się do art. 3 pkt 20 Prawa ochrony środowiska. Jest to podmiot zdefiniowany w POŚ, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy szkodowej, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. Podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 POŚ jest:
a) przedsiębiorca w rozumieniu Ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,
b) jednostka organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu tej Ustawy,
c) osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Wydaje się zatem, że pojęcie w rozumieniu Ustawy szkodowej jest szersze niż w POŚ, ponieważ podmiot ten może prowadzić także „inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2”. Jednakże brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 powoduje trudności interpretacyjne. Przepis odnosi się bowiem do innej działalności niż ta, wskazana w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska. Zatem podsumowując dotychczasowe wysiłki uchwycenia definicji, dochodzimy do paradoksu idem per idem. Okazuje się, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest podmiot w rozumieniu art. 3 pkt 20 POŚ, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Załóżmy jednak racjonalność ustawodawcy, jak nakazuje reguła wykładni prawa. Założenie to w omawianym przypadku skutkować będzie niezauważaniem zwrotu „podmiotu korzystającego ze środowiska” umieszczonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy szkodowej. Gdy zanieczyszcza organ administracji
Warto zwrócić uwagę, że dyrektywa definiuje „szkodę wyrządzoną środowisku naturalnemu”, „szkodę”, jak i „bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem szkody” nie różnicując podmiotu, który powoduje te zdarzenia. Zróżnicowanie pojawia się dopiero w Ustawie szkodowej. Art. 6 pkt 11 jako szkodę w środowisku rozumie negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Rozważmy zatem sytuację, gdy środowisku zostanie wyrządzona szkoda przez działanie lub zaniechanie organu administracji, zaś między tą szkodą a działaniem lub zaniechaniem organu będzie istnieć bezpośredni lub pośredni związek przyczynowy. Wedle art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ może wszcząć postępowanie z urzędu, czyli niezależnie od wniosku strony i tak też się zachować powinien. Jeśli zaniecha, pozostaje złożenie powiadomienia przez osobę trzecią. Nie jest wystarczająca zwykła forma, na przykład list polecony albo sporządzony protokół zgłoszenia. Art. 24 ust. 3 Ustawy szkodowej wskazuje na formę kwalifikowaną. Konieczne jest:
1) imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby;
2) określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.
Z proceduralnego punktu widzenia braki formalne zawiadomienia mogą spowodować odmowę wszczęcia postępowania. Na odmawiające postanowienie przysługuje zażalenie. Komu wolno zawiadamiać
Dalsze wątpliwości wiążą się z określeniem kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia zawiadomienia. Art. 29 Ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gwarantuje „każdemu” prawo składania uwag i wniosków w tej sprawie. Takie też publikuje się poglądy (vide: B. Rakoczy, „Udział społeczeństwa w postępowaniu w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.”). Jednakże brzmienie art. 24 ust. 2 Ustawy szkodowej nasuwa co do tego wątpliwości. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Mamy zatem kolejne rozróżnienie: szkoda w środowisku oraz szkoda w środowisku jako dobru wspólnym. Trafne byłyby zatem spostrzeżenia, iż przedmiotem dyrektywy i Ustawy szkodowej są nie wszystkie szkody w środowisku, lecz jedynie trzy ich rodzaje: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach i w powierzchni ziemi (vide: W. Radecki „Przepisy karne o zapobieganiu i naprawie szkód w środowisku w ujęciu prawnoporównawczym (Polska, Słowacja, Czechy).”). Organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze i naprawcze wskazane w art. 16 Ustawy szkodowej, jeżeli uzna zgłoszenie za uzasadnione. Ergo: jeśli nie uzna za uzasadnione, działań nie podejmie. Polski ustawodawca poszedł krok dalej niż wskazuje dyrektywa i przewidział obowiązek organu administracji podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Szkoda w środowisku jako dobru wspólnym może jednak długo oczekiwać na zainteresowanie w sytuacji sporu pomiędzy organem a podmiotem korzystającym ze środowiska. Biorąc bowiem pod uwagę art. 15 i art. 24 ust. 5 Ustawy szkodowej, możliwe są kuriozalne sytuacje. Organ może odmówić wszczęcia postępowania, jeśli twierdzi, że szkodę spowodował podmiot korzystający ze środowiska. Ponieważ jednak podmiot ten nie podejmuje działań, bo się do tego nie poczuwa, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji i po zasięgnięciu odpowiednich opinii, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia działań. Można zatem postawić tezę, iż „zidentyfikowanie podmiotu korzystającego ze środowiska” (art. 16 pkt 1 Ustawy szkodowej) w praktyce jest możliwe zawsze. Postępowanie odwoławcze może być w istocie walką przedsiębiorcy o zwolnienie się od odpowiedzialności. W przypadku porażki Rozporządzenie Ministra Środowiska z 4 czerwca 2008 r. wskazuje trzy rodzaje działań naprawczych, jakie zmuszony będzie podjąć podmiot wskazany w decyzji. W tej sytuacji zasadę „zanieczyszczający płaci” należy zdefiniować na nowo.