Luka w CBAM. Dlaczego europejski producent płaci za emisje? Założenie CBAM wydaje się logiczne. Jeżeli europejska huta ponosi koszt emisji CO₂ w systemie EU ETS, producent spoza Unii nie powinien uzyskiwać przewagi konkurencyjnej tylko dlatego, że podobny produkt wytwarza w państwie, w którym emisja nie jest obciążona porównywalnym kosztem. Import ma zostać obciążony na granicy w sposób, który tę różnicę przynajmniej częściowo wyrówna. Problem zaczyna się jednak krok dalej. Europejska firma kupuje stal i produkuje z niej maszynę, urządzenie, część przemysłową albo inny bardziej przetworzony wyrób. Koszt emisji zawarty w stali staje się elementem jej kosztu produkcji. Jej konkurent może natomiast wyprodukować podobny wyrób poza Unią, wykorzystując stal wytworzoną bez porównywalnego kosztu emisji, a następnie sprowadzić gotowy produkt do UE. Jeżeli jego kod CN nie znajduje się w zakresie CBAM, mechanizm nie wyrównuje tej różnicy. W efekcie regulacja, która ma przeciwdziałać przenoszeniu emisji i produkcji poza Europę, może w pewnych przypadkach tworzyć bodziec ekonomiczny działający dokładnie w przeciwnym kierunku. Nie jest to już wyłącznie zarzut formułowany przez przemysł. Problem dostrzegły instytucje Unii Europejskiej i właśnie próbują go naprawić.

CBAM chroni materiał. Nie zawsze chroni producenta, który go wykorzystuje. Od 1 stycznia 2026 r. Carbon Border Adjustment Mechanism funkcjonuje w fazie definitywnej. Jego podstawę stanowi rozporządzenie (UE) 2023/956. Mechanizm obejmuje określone towary z sektorów szczególnie emisyjnych, w tym żelazo i stal, aluminium, cement, nawozy, wodór i energię elektryczną. Zakres regulacji nie jest jednak określony ogólną kategorią „wyroby ze stali” albo „produkty zawierające aluminium”. Decydują konkretne kody Nomenklatury Scalonej wskazane w załączniku I do rozporządzenia. Ma to bardzo praktyczne konsekwencje. Obecny CBAM obejmuje nie tylko surowce w ścisłym znaczeniu. W przypadku stali znajdują się w nim również niektóre produkty bardziej przetworzone, m.in. określone konstrukcje, rury, zbiorniki, śruby i inne wyroby zaklasyfikowane do wskazanych kodów CN. Nie można więc powiedzieć, że wszystkie gotowe produkty ze stali pozostają poza systemem. Problem polega na czym innym: zakres CBAM nie obejmuje całego łańcucha produktów, w których stal lub aluminium stanowią istotny koszt i istotne źródło emisji wbudowanych. I właśnie w tym miejscu powstaje luka.

Gdzie postawić fabrykę? Wyobraźmy sobie producenta urządzeń przemysłowych. Jeżeli produkuje urządzenie w Polsce, kupuje stal, której cena pośrednio lub bezpośrednio uwzględnia europejski koszt emisji. Europejski producent stali funkcjonuje w systemie EU ETS. Jeżeli materiał jest importowany z państwa trzeciego i znajduje się w zakresie CBAM, koszt emisji ma być stopniowo wyrównywany na granicy. Producent urządzenia otrzymuje więc materiał, którego koszt został już dotknięty europejską polityką klimatyczną. Teraz wyobraźmy sobie konkurenta produkującego podobne urządzenie poza UE. Kupuje lokalną stal, wytwarza z niej gotowy produkt i eksportuje go do Europy. Jeżeli ten konkretny produkt downstream pozostaje poza zakresem CBAM, zawarte w nim emisje związane z wykorzystaną stalą nie zostają na granicy obciążone w analogiczny sposób. Różnica jest zasadnicza. W pierwszym modelu koszt emisji pojawia się przed zakończeniem produkcji. W drugim można przenieść poza Unię również etap przetworzenia materiału, a następnie importować produkt znajdujący się poza zakresem mechanizmu. Powstaje więc pytanie, którego przy projektowaniu regulacji klimatycznej nie można ignorować: czy bardziej opłaca się sprowadzić do Europy stal i tutaj ją przetworzyć, czy przetworzyć ją poza UE i sprowadzić dopiero gotowy wyrób? Jeżeli odpowiedzią zaczyna być drugi wariant, mechanizm mający zapobiegać carbon leakage może przyczyniać się do downstream carbon leakage.

Komisja Europejska sama dostrzegła ten paradoks. Problem został już oficjalnie zidentyfikowany przez Komisję Europejską. W projekcie zmiany rozporządzenia CBAM przedstawionym w grudniu 2025 r. Komisja wskazuje na „dual cost-push” dotykający europejskich producentów downstream. Z jednej strony stopniowe wycofywanie bezpłatnych uprawnień w EU ETS zwiększa koszt materiałów produkowanych w Europie. Z drugiej – stopniowe wprowadzanie CBAM zwiększa koszt podstawowych materiałów importowanych. Producent spoza UE wytwarzający z takich materiałów produkt nieobjęty CBAM nie musi znajdować się w analogicznej sytuacji. Komisja wyciąga z tego jednoznaczny wniosek: rośnie różnica pomiędzy całkowitym kosztem emisji ponoszonym przez europejskich producentów produktów downstream a kosztem ponoszonym przez ich konkurentów z państw trzecich. To z kolei tworzy istotne ryzyko carbon leakage. Innymi słowy, Unia przyznaje dziś, że pierwotny zakres CBAM nie zabezpiecza w wystarczającym stopniu kolejnych etapów łańcucha produkcyjnego.

180 nowych grup produktów to nie kosmetyczna korekta. Odpowiedzią Komisji jest propozycja znaczącego rozszerzenia zakresu CBAM od 2028 r. Projekt przewiduje objęcie mechanizmem dodatkowych 180 kodów CN dotyczących produktów o wysokiej zawartości stali lub aluminium i istotnym ryzyku carbon leakage. Średni udział tych metali w wybranych produktach wynosi około 79 proc. Co istotne, nie chodzi przede wszystkim o produkty konsumenckie. Około 94 proc. produktów objętych proponowanym rozszerzeniem stanowią elementy przemysłowych łańcuchów dostaw. Na liście znalazły się m.in. maszyny przemysłowe i obrabiarki, elementy metalowe, części i systemy pojazdów, urządzenia budowlane i dźwigowe, silniki i urządzenia energetyczne, komponenty elektryczne i elektroniczne, sprzęt rolniczy, a w mniejszym zakresie również sprzęt gospodarstwa domowego. Sam rozmiar projektowanego rozszerzenia pokazuje skalę problemu. Nie chodzi o pojedynczy błąd klasyfikacyjny. Chodzi o granicę, którą pierwotny CBAM postawił pomiędzy materiałem objętym kosztem emisji a produktem powstającym z tego materiału. Co więcej, proces legislacyjny zmierza obecnie raczej w stronę dalszego poszerzania zakresu niż ograniczenia propozycji Komisji. Rada w swoim stanowisku z czerwca 2026 r. opowiedziała się za objęciem około 200 dodatkowych produktów. Komisja ENVI Parlamentu Europejskiego poszła jeszcze dalej, proponując rozszerzenie obejmujące 457 produktów. Ostateczny kształt regulacji nie jest więc jeszcze przesądzony.

To nie jest wyłącznie problem klimatyczny.  Z punktu widzenia przedsiębiorstwa najważniejsza konsekwencja tej dyskusji nie dotyczy jednak technicznego zakresu kolejnego załącznika do rozporządzenia. Chodzi o konkurencyjność. Europejski producent może mieć nowoczesny zakład, wysoko wykwalifikowanych pracowników, sprawną logistykę i dobry produkt, a mimo to znajdować się w gorszej pozycji kosztowej dlatego, że regulacja obciąża emisyjność wykorzystywanego przez niego materiału wcześniej niż emisyjność produktu konkurenta importowanego spoza UE. Wtedy pojawia się ryzyko nie tylko zastępowania europejskich produktów importem. Pojawia się również pytanie o lokalizację kolejnego etapu produkcji. Jeżeli przedsiębiorca może wykonać określony proces w Unii albo w państwie trzecim, sposób skonstruowania CBAM staje się jednym z elementów rachunku inwestycyjnego. A to jest już znacznie poważniejszy problem niż niedoskonałość systemu poboru opłaty węglowej.

Regulacja może zmieniać decyzję „make or buy”. Podobny mechanizm działa przy decyzjach zakupowych. Europejska firma może kupować komponent od producenta unijnego, który ponosi koszt materiałów objętych ETS lub CBAM. Może jednak znaleźć gotowy komponent w państwie trzecim. Jeżeli import gotowego komponentu pozostaje poza zakresem CBAM, różnica regulacyjna może zacząć wpływać na decyzję „make or buy”. W skali jednego produktu efekt może być niewielki. W przedsiębiorstwie zużywającym tysiące ton stali i aluminium oraz produkującym setki tysięcy komponentów rocznie może już wpływać na marżę, politykę zakupową i strukturę łańcucha dostaw. Dlatego CBAM nie powinien być analizowany wyłącznie przez działy ESG, celne czy compliance. Powinien zainteresować zarząd, CFO, procurement, osoby odpowiedzialne za strategię produkcyjną i inwestycje.

Jest jeszcze drugi problem: regulacja znowu się zmieni. Dla przedsiębiorstw pojawia się dodatkowa trudność. Firma, która dzisiaj korzysta z przewagi wynikającej z pozostawania określonego produktu poza CBAM, nie może zakładać, że będzie ona trwała. Planowane rozszerzenie od 2028 r. może zmienić ekonomikę importu wielu produktów. Rada proponuje ponadto coroczne przeglądy kolejnych produktów downstream, które potencjalnie powinny zostać objęte mechanizmem. Komisja zapowiada również analizę dalszego rozszerzenia CBAM na kolejne sektory i produkty. Dzisiejsza luka regulacyjna może więc być jutrzejszym kosztem. To ma znaczenie przy wieloletnich kontraktach zakupowych, decyzjach o przeniesieniu produkcji, budowie nowych zakładów, inwestycjach w moce produkcyjne i przejęciach przedsiębiorstw posiadających określony model dostaw. Przy takich decyzjach nie wystarczy już sprawdzić, czy produkt podlega CBAM dzisiaj. Trzeba również ocenić, jakie jest prawdopodobieństwo, że znajdzie się w jego zakresie w okresie ekonomicznego życia inwestycji.

Dobra regulacja musi patrzeć na cały łańcuch wartości. CBAM pokazuje szerszy problem europejskiej polityki regulacyjnej. Można bardzo precyzyjnie obciążyć określony surowiec i jednocześnie nie osiągnąć zamierzonego celu, jeżeli rynek może przesunąć proces produkcyjny o jeden etap dalej. Emisja wtedy nie znika. Zmienia się tylko miejsce, w którym powstaje. Dlatego ocena skuteczności regulacji nie może kończyć się na pytaniu, czy europejski producent stali i importer stali ponoszą porównywalny koszt CO₂. Trzeba sprawdzić również, co dzieje się z przedsiębiorstwem, które tę stal kupuje i przetwarza. Jeżeli regulacja powoduje, że bardziej opłaca się importować gotowy produkt niż wytworzyć go w Europie, mamy problem nie tylko klimatyczny. Mamy problem przemysłowy. Planowane rozszerzenie CBAM jest próbą jego naprawienia. Jednocześnie stanowi ważną lekcję dla przedsiębiorców: regulacje dotyczące emisji coraz mniej przypominają wyodrębniony obszar compliance, a coraz bardziej wpływają na cenę produktu, strukturę kontraktów, wybór dostawców i lokalizację produkcji. Dlatego zarząd przedsiębiorstwa przemysłowego powinien dziś zadać sobie nie tylko pytanie, czy jego import podlega CBAM. Znacznie ciekawsze jest inne: czy regulacja dotycząca emisji zmienia odpowiedź na pytanie, gdzie w ogóle opłaca się produkować?

Autor: Jarosław Chałas

Partner Zarządzający, Radca Prawny

Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy