Czy wsparcie przewidziane w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowi pomoc państwa wymagającą notyfikacji KE?

8 lipca b.r.^[1] do sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii, który w sposób kompleksowy reguluje problematykę energetyki odnawialnej. Projekt w szczególności wprowadza system aukcyjny, jako nowy system wsparcia dla energii z odnawialnych źródeł (OZE) oraz systematyzuje mechanizmy wsparcia, obecnie uregulowane w PE^[2], dotyczące świadectw pochodzenia (zielone certyfikaty).   

W świetle prawa Unii Europejskiej (UE) wsparcie stanowiące pomoc państwa wymaga zgłoszenia do Komisji Europejskiej (KE), z wyjątkiem kategorii pomocy, które zostały zwolnione z takiego obowiązku przez Radę^[3]. Należy zwrócić uwagę, iż pomoc państwa co do zasady jest niedozwolona, jako zakłócająca konkurencję na rynku wewnętrznym. W niektórych przypadkach pomoc taka jest jednak dozwolona, jako zgodna z rynkiem wewnętrznym. TFUE^[4] określił sytuacje, w których KE posiada legitymację do uznania określonej pomocy za zgodną ze wspólnym rynkiem. W celu ułatwienia stosowania przepisów TFUE dotyczących pomocy przyznawanej przez Państwo Członkowskie, Rada może przyjąć odpowiednie rozporządzenia w sprawie kategorii pomocy objętych zwolnieniem z obowiązku notyfikacji. Na podstawie przyjętych przez Radę rozporządzeń KE jest upoważniona do wydania rozporządzeń wykonawczych w przedmiocie tzw. wyłączeń blokowych.

Powstaje pytanie czy obecny i projektowany system wsparcia OZE stanowi dozwoloną pomoc państwa i czy pomoc ta wymaga notyfikacji KE? W systemie prawnym UE nie występuje legalna definicja pomocy państwa, stąd judykatura na podstawie treści art. 107 ust. 1 TFUE wypracowała definicję, zgodnie z którą o pomocy państwa możemy mówić, gdy są spełnione łącznie cztery warunki:  „(…) po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, musi istnieć możliwość, że interwencja ta wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, konieczne jest, aby przyznawała ona beneficjentowi korzyść poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub sprzyjanie produkcji niektórych towarów. Po czwarte, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem”.^[5]

Niewątpliwie system zielonych certyfikatów stanowi formę interwencji państwa, wskutek której nastąpi uprzywilejowanie określonej grupy przedsiębiorców względem innych przedsiębiorstw działających na konkurencyjnym rynku energii (zjawisko selektywnej korzyści). Prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia stanowią przedmiot obrotu, tym samym de facto przynoszą korzyści majątkowe producentom zielonej energii. Podmioty zobowiązane mogą zwolnić się z obowiązku przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, wnosząc na rachunek NFOŚiGW^[6] opłatę zastępczą. Poza tym, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt. 1a) PE nie przedłożenie do umorzenia odpowiedniej ilości zielonych certyfikatów przez podmioty zobowiązane sankcjonowane jest karą pieniężną. Polska zapewnia przedsiębiorstwom wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł aktywa posiadające wartość pieniężną. Nie można  też  wykluczyć, że obecne wsparcie OZE może mieć wypływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Odnośnie zakłócenia konkurencji Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Włochy przeciwko KE^[7]  uznał, że „jeżeli środek ma wpływ na handel między państwami członkowskimi, to nieuchronnie zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji”.

Podobnie jest z projektowanym systemem aukcyjnym, który obliguje określone podmioty do zakupu energii elektrycznej wytworzonej w instalacji OZE od wytwórcy tej energii, po stałej cenie ustalonej w aukcji, oraz w ilości określonej przez wytwórcę w złożonej przez niego ofercie. Projektowane wsparcie będzie pochodzić z zasobów OREO^[8] (opłata OZE pobierana przez OSDe^[9] oraz OSPe^[10]), ma charakter selektywny, może wpływać na wymianę handlową oraz grozi zakłóceniem konkurencji. Wreszcie należy zauważyć, że wsparcie będzie stanowiło dla beneficjentów korzyść ekonomiczną, albowiem w przypadku powstania ujemnego salda OREO będzie wypłacało na rzecz wytwórców energii z OZE odpowiednią kwotę pieniężną.

Pomoc państwa powinna być zgodna z rynkiem wewnętrznym, w przeciwnym razie może być zniesiona jako niedopuszczalna. W wytycznych KE^[11] wskazała, iż pomoc operacyjną przyznawaną w postaci zielonych certyfikatów można uznać za zgodną z wewnętrznym rynkiem, jeżeli (i) ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia rentowności OZE, (ii) w ujęciu łącznym nie skutkuje wystąpieniem nadmiernej rekompensaty z upływem czasu i w stosunku do różnych technologii, (iii) nie zniechęca producentów energii ze źródeł odnawialnych do dążenia do większej konkurencyjności. Co więcej, zgodna z rynkiem wewnętrznym jest tylko pomoc udzielona na okres nie dłuższy niż 10 lat. Przewidziany w projekcie ustawy o OZE 15 letni okres wsparcia bez wątpienia przekracza maksymalny okres na jaki może zostać udzielone wsparcie. Istnieje także ryzyko, że może dojść do nadwsparcia dla poszczególnych instalacji. Pozytywnie należy ocenić, jako zgodne z wytycznymi KE, konstrukcje prawne dotyczące ograniczenia łącznej wysokości pomocy państwa udzielonej na rzecz wytwórcy energii elektrycznej z OZE, który korzysta z systemu aukcyjnego, jak również wprowadzenie drogi procedury przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji.

Przyjęte przez KE rozporządzenie nr 651/2014^[12] (rozporządzenie GBER) przewiduje warunki, których spełnienie skutkuje zwolnieniem programu pomocy z obowiązku zgłoszenia. Projektowany system wsparcia spełnia w szczególności warunek związany z pomocą udzielaną w formie dopłaty do ceny rynkowej na rzecz wytwórców energii z OZE wytworzonej w instalacji o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej wynoszącej co najmniej 500 kW oraz z pomniejszeniem pomocy państwa udzielonej w drodze aukcji o wszelką uprzednio uzyskaną pomoc inwestycyjną. Należy zauważyć, że rozporządzenia nie stosuje się, jeśli średni roczny budżet na pomoc państwa przekracza 150 mln EUR, po 6 miesiącach od daty wejścia w życie programu pomocy.

Reasumując, system wsparcia zielonymi certyfikatami i system aukcyjny, przewidziane w projekcie ustawy o OZE stanowią pomoc państwa, która będzie zgodna z przepisami unijnymi, w przypadku wprowadzenia zmiany w przedmiocie ograniczenia wsparcia do lat 10. Wątpliwości również mogą pojawić się przy ocenie czy nie wystąpi nadwsparcie zielonymi certyfikatami oraz czy nie zostanie przekroczony roczny budżet w wysokości 150 mln EUR.