Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy - Oszczędnie ze środkami oszczędności i efektywności energetycznej
PL|EN|RU|UA

Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy - Oszczędnie ze środkami oszczędności i efektywności energetycznej

W kwietniu Prezydent podpisał projekt Ustawy o efektywności energetycznej. Jest to pierwszy akt prawny wdrażający Dyrektywę 2006/32/WE, który spowoduje zwiększone wydatki jednostek sektora publicznego. Może to wyjaśniać trzyletnie opóźnienie w transpozycji europejskiego prawa.

Dyrektywa 2006/32/WE w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/ EWG to część reformy prawa unijnego, a w związku z tym polskiego, w zakresie ochrony środowiska. Elementy systemu wzajemnie oddziałują. Przykładowo – dla zapewnienia nieprzerwanej produkcji, a tym samym przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej konieczny jest stały dostęp do paliw kopalnych. Z ich spalaniem wiąże się emisja gazów cieplarnianych. Stąd dziedzina ochrony środowiska nierozerwalnie wiąże się z produkcją, przesyłem i dystrybucją energii wszelkiego rodzaju. Nieprzypadkowo zatem pkt 23 Preambuły Dyrektywy stwierdza, że dla skutecznego oddziaływania taryf i innych uregulowań dotyczących energii sieciowej na efektywność końcowego zużycia energii, powinno się usunąć nieuzasadnione zachęty do zwiększenia ilości przesyłanej energii.
Efektywność energetyczna oznacza wielkości zużycia energii odniesionej do uzyskiwanej wielkości efektu użytkowego (www.mg.gov.pl). Chodzi o mniejsze zużycie prądu, ciepła, gazu i ropy, przy zachowaniu dotychczasowego poziomu rozwoju gospodarki. Przyczyną pomysłu było m.in. to, że działalność związana z sektorem energetycznym powoduje aż 78 proc. emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (pkt 2 Preambuły Dyrektywy). Owo „związanie z sektorem energetycznym” to przede wszystkim wykorzystanie surowców do produkcji energii. W odniesieniu do elektryczności w państwach członkowskich Unii Europejskiej wytwarzanie w 31 proc. oparte jest na energii jądrowej, w 30 proc. – na węglu, w 20 proc. – na gazie ziemnym, w 14 proc. – na odnawialnych źródłach energii, w 4 proc. – na ropie naftowej oraz w 1 proc. – na innych źródłach (Marcin Nowacki „Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE”, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, str. 112). W Polsce proporcje są inne. Wyglądają następująco: węgiel. Zmiana paliwa na proekologiczne wymusza inwestycje w nowe, drogie technologie. To zaś może spowodować znaczny wzrost cen energii cieplnej („Rzeczpospolita”, 11.05.2011 r., „Ciepło droższe nawet o 30 %”).
Cele UE
Podstawy prawne polityki energetycznej Wspólnoty ustanowił Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest to jedna ze zdobyczy Traktatu z Lizbony. Wcześniej bowiem podstawy prawne nie istniały, można było jedynie mówić kształtowaniu woli politycznej. Działania Unii mają na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi wspierane efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych źródeł energii. W takie założenie wpisuje się inicjatywa 3 x 20 proc. Państwa członkowskie do roku 2020 mają osiągnąć 20 proc. udział energii odnawialnej w całym bilansie energetycznym, 20 proc. redukcji gazów cieplarnianych w odniesieniu do emisji z roku 1990 oraz 20 proc. oszczędności zużycia energii. Jak się wydaje, adresatami pomysłu są głównie nowi członkowie Wspólnoty, w tym Polska.
Pokłosiem sformułowania powyższych celów jest inicjatywa Komisji Europejskiej nazwana Porozumieniem Burmistrzów (Covenant od Mayors). Zamysł polega na zaangażowaniu europejskich miast i miejscowości w działania na rzecz ochrony klimatu. Sygnatariusze mają zobowiązać się do przekroczenia celów unijnej polityki ustalonych dla roku 2020 poprzez ograniczenie na swoim terenie emisji dwutlenku węgla o ponad 20 proc. Wywiązanie się z tego zobowiązania wymaga opracowania planu działań na rzecz zrównoważonej energii (SEAP), wprowadzenia w życie efektywności energetycznej i wykorzystania odnawialnych źródeł. Dotyczy to zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, by sektor publiczny odgrywał wzorcową rolę w dziedzinie efektywności energetycznej. Miasta przystępujące do porozumienia mogą liczyć na wsparcie Komisji Europejskiej, Biura Porozumienia Burmistrzów oraz Struktur Wspierających.
Projekt ustawy
Celem ma być oszczędność zużycia energii finalnej (czyli wytworzonej przy użyciu surowców) do 2016 r. w ilości nie mniejszej niż 9 proc. średniego krajowego zużycia tej energii w ciągu roku. Uśrednienie obejmuje lata 2001-2005. Dowodziłoby to tezy, że prawda zawarta w liczbach zależy od sposobu liczenia. Ustawa przekazuje Ministrowi Gospodarki obowiązki twórcze i sprawozdawcze co do planu działań, zaś innym ministrom i wojewodom powierza realizację tego planu.
Jednostki sektora publicznego mają stosować co najmniej dwa środki poprawy efektywności energetycznej z następującego zestawu: 1. umowę o realizacji i finansowaniu przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności,
2. nabycie nowego urządzenia, instalacji lub pojazdu, charakteryzujących się niskim zużyciem energii oraz niskimi kosztami eksploatacji, 3. wymianę urządzenia, instalacji lub pojazdu albo ich modernizację, 4. nabycie lub wynajęcie efektywnych energetycznie budynków albo ich części lub remont używanych budynków, w tym realizacja przedsięwzięcia termomodernizacyjnego w rozumieniu Ustawy z dnia 21.11.2008 r. o wspieraniu modernizacji i remontów,
5. sporządzenie audytu energetycznego budynków o powierzchni użytkowej powyżej 500 m2.
Akcent na sektor publiczny znajduje uzasadnienie w statystyce. Powierzchnia budynków, będących własnością publiczną lub zajmowanych przez instytucje publiczne stanowi ok. 12 proc. całkowitej powierzchni budynków w UE (Komunikat Komisji do Parlamentu z dnia 8.03.2011 r.). W uzasadnieniu projektu Ustawy o efektywności energetycznej wskazuje się, że obecnie łączna powierzchnia budynków jednostek administracji rządowej w Polsce wynosi ok. 8,5 mln m2. Brak informacji, jakiej wysokości jest to odsetek w stosunku do wszystkich powierzchni.
Obowiązkiem przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców końcowych oraz towarowych domów maklerskich lub domów maklerskich będzie uzyskanie i przedstawienie Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki do umorzenia świadectw efektywności energetycznej. Wartość tych świadectw oblicza się według zasad wskazanych ustawie.
Poprawie efektywności energetycznej ma służyć sześć przykładowych rodzajów przedsięwzięć, zaś Minister Gospodarki będzie ogłaszał w drodze obwieszczenia szczegółowy ich wykaz:
1. izolacja instalacji przemysłowych,
2. przebudowa lub remont budynków,
3. modernizacja urządzeń AGD, oświetlenia, urządzeń potrzeb własnych i przemysłowych, lokalnych sieci ciepłowniczych i lokalnych źródeł ciepła,
4. odzysk energii w procesach przemysłowych,
5. ograniczenie: przepływów mocy biernej, strat sieciowych w ciągach liniowych, strat w transformatorach,
6. stosowanie do ogrzewania lub chłodzenia obiektów energii wytwarzanej we własnych lub przyłączonych do sieci odnawialnych źródłach energii, ciepła użytkowego w kogeneracji (czyli równoczesnego wytwarzania prądu i ciepła) lub ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych.
Chronologia wdrożeń
Nie brak opinii, iż polski wzorzec ewolucji prawa charakteryzuje się ignorowaniem regulacji i trendów europejskich w początkowej fazie, nagłym odkrywaniem potrzeby implementacji dyrektyw lub stosowania bezpośrednio rozporządzeń i kończący się wdrożeniem trybów przewidzianych prawem europejskim w trybie pilnym (Wojciech Lisiewicz, „Trendy w prawie a strategia w ciepłownictwie. Wpływ prawa i jego zmian na przedsiębiorstwa ciepłownicze”, opubl. www.openlaw.pl). O trafności powyższej przekonuje porządek przyjmowanego prawa w dziedzinie efektywności energetycznej:
5.04.2006 r. Dyrektywa;
21.11.2008 r. Ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów;
17.07.2009 r. Ustawa o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych;
20.10.2009 r. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie rodzajów programów i projektów przeznaczonych do realizacji w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji;
15.04.2011 r. Ustawa o efektywności energetycznej.
Akt prawny nakładający zobowiązania na państwo, został uchwalony jako ostatni w kolejności.
Skąd opóźnienie?
Uzasadnienie rządowego projektu ustawy przywołuje prognozę Agencji Rynku Energii, iż zapotrzebowanie na energię w Polsce będzie rosnąć w podobnym tempie jak dotychczas, czyli ok. 7 proc. rocznie. Jednocześnie poprawa efektywności wytwarzania, przesyłu i wykorzystania energii ma przyczynić się do zmniejszenia zużycia paliw kopalnych i zmniejszenia emisji szkodliwych substancji. Zaś „racjonalne wykorzystanie istniejących zasobów energetycznych jest szczególnie istotne w perspektywie ograniczonych zasobów surowców kopalnych oraz w perspektywie wzrastającego zapotrzebowania na energię”. W Polsce produkcja elektryczności w ponad 90 proc. zaś ciepła w ponad 80 proc. oparta jest na węglu. Mogłoby się wydawać, że stały wzrost zapotrzebowania na energię oraz zmniejszenie zużycia węgla są procesami sprzecznymi, chyba że zastąpimy paliwo kopalne innym źródłem: wiatrem, biogazem, biopaliwem, energią wodną, słoneczną.
Wychodzi temu naprzeciw Prawo energetyczne, przewidując zachęcające opłaty. Za przyłączenie do sieci odnawialnych źródeł energii o mocy elektrycznej zainstalowanej nie wyższej niż 5 MW oraz jednostek kogeneracji o mocy elektrycznej zainstalowanej poniżej 1 MW pobiera się połowę opłaty ustalonej na podstawie rzeczywistych nakładów poniesionych na realizację przyłączenia. Co więcej – przez pięć lat istniał korzystny okres przejściowy. Przepisy z 2005 r. nowelizujące Prawo energetyczne, dopuszczały do 31.12.2010 r. pobieranie za przyłączenie do sieci elektroenergetycznej odnawialnych źródeł o mocy powyżej 5 MW opłaty w wysokości ½ obliczonych kosztów. Trzeba jednak nadmienić, że powyższe dobrodziejstwo Prawa energetycznego zostało wymuszone przez Dyrektywy unijne – vide: uzasadnienie rządowego projektu Ustawy. Preferencyjne koszty są bowiem „ważnym elementem polityki Unii Europejskiej jako efektywny sposób poprawy efektywności użytkowania energii i obniżania szkodliwych substancji do atmosfery preferencji na poziomie”.
Czy chodzi o podatki?
Oszczędność zużycia węgla oznacza zmniejszone zakupy tego paliwa przez przemysł energetyczny. Aby zobrazować znaczenie tego faktu, należy prześledzić historię.
Obecnie obowiązująca Ustawa o podatku akcyzowym zwolniła z akcyzy węgiel i koks przeznaczone do celów opałowych do 1.01.2012 r. Pomiędzy zakreśloną datą wdrożenia Dyrektywy (17.05.2008 r.) a wejściem w życie obecnej Ustawy o podatku akcyzowym (1.03.2009 r.) obowiązywała stara Ustawa z 23.01.2004 r. o podatku akcyzowym, która nie przewidywała zwolnienia węgla i koksu z akcyzy. Zatem uchwalenie nowych regulacji na temat tego podatku oznaczało przedłużenie o trzy lata możliwości zakupu surowca bez obciążenia akcyzą.
Ustawa o efektywności energetycznej wejdzie w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Czyli pod koniec lata tego roku. Od tego momentu rozpocznie się stosowanie środków poprawy efektywności przez jednostki sektora publicznego, uzyskiwanie białych certyfikatów przez przedsiębiorstwa i oszczędzanie energii w celu sprostania ustawowemu celowi 9 proc.. Skutkiem ma być zmniejszone zużycie węgla i emisji gazów cieplarnianych.
Tylko że okres zmniejszonego (w zamierzeniu) zużycia węgla nałoży się na ponowne opodatkowanie akcyzą (1.01.2012 r.) Zapłata podatku stanowi koszt uzasadniony w rozumieniu Prawa energetycznego – co oznacza wliczenie akcyzy przez przedsiębiorstwa w cenę energii, a tym samym wzrost ceny dla odbiorców w gospodarstwach domowych (op. cit – publikacja „Rzeczpospolitej”).
Związek przyczynowy
Konkluzję można przedstawić w formie pytania: co łączy odroczenie transpozycji unijnego prawa o trzy lata z wpływami do budżetu? Wydaje się, że spoiwem jest racjonalność polskiego ustawodawcy. W niniejszym przypadku przejawiała się w konieczności wyboru pomiędzy potencjalną karą nałożoną przez Trybunał Sprawiedliwości UE oraz zubożoną kasą państwa, ponieważ stosowanie ustawy kosztuje. Następstwem wstrzymania procedury wdrożeniowej mogło być wszczęcie przeciwko Polsce postępowania przed organami sprawiedliwości UE w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE. W styczniu 2009 r. Komisja przekazała dwudziestu państwom członkowskim, w tym Polsce, upomnienie za brak przeniesienia do prawa wewnętrznego postanowień dyrektywy. Do dnia dzisiejszego nie wniesiono skargi do TSUE, wobec czego naruszenie art. 18 dyrektywy pozostaje bez konsekwencji. Jak przewiduje Biuro Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, postępowanie Komisji UE zostanie umorzone w związku z przyjęciem projektu Ustawy o efektywności energetycznej.
Skutek powyższej sytuacji jest taki, że nie stało się nic złego. Ustawa zwolniła węgiel z akcyzy na trzy lata, efektywność energetyczna czekała w kolejce także trzy lata, a Komisja UE pogroziła palcem.

statuetka-luksusowa-marka-roku-poswiata